Пропонуємо вашій увазі статтю, в якій наведено аналіз дій та наслідків для ринку електронних комунікацій України у зв’язку з масовою відмовою АТ «Укртелеком» продовжувати договори з операторами. Ця ситуація вже отримала назву «муфтовий скандал».
Ми спробували знайти відповіді на такі питання:
- У якому напрямку рухається ринок електронних комунікації України у порівнянні з ринком ЄС?
- Чи може власник такого ресурсу, як ККЕ, беззастережно розпоряджатися своєю силою монополіста на підставі прав власності, не беручи до уваги наслідки для ринку в цілому та фактично руйнуючи зв’язність (connectivity) загальної мережі?
- Яка позиція та досвід у вирішенні аналогічних кейсів у європейських органів?
- Чи є досвід вирішення таких кейсів на ринку країни?
- Де лежить баланс у пошуку рішення між «правом володіти інфраструктурою» та «правом визначати, хто зможе працювати на ринку»?
Коли право власника інфраструктури стає бар’єром для конкуренції: кейс доступу до кабельної каналізації «Укртелекому»
В умовах переходу України до європейської моделі регулювання електронних комунікацій питання доступу операторів до існуючої кабельної каналізації не можна розглядати виключно як приватно-правовий договір між власником інфраструктури та її користувачем. Особливо коли власник займає монопольну позицію на відповідному ринку, а припинення доступу до інфраструктури, що вже діє, здатне призвести до демонтажу мережі конкуруючого оператора.
Новий контекст регулювання
Україна послідовно рухається до європейської моделі ринку електронних комунікацій. У червні 2025 року Кабінет Міністрів затвердив Стратегію розвитку сфери електронних комунікацій до 2030 року, яка прямо пов’язує розвиток gigabit-інфраструктури та цифрової стійкості з інтеграцією України до Єдиного цифрового ринку ЄС.
На рівні ЄС у 2026 році відбувається наступний етап цієї трансформації. Європейська комісія запропонувала Digital Networks Act (DNA) як нову гармонізовану рамку для ринку можливостей підключення (connectivity), спрямовану, зокрема, на усунення фрагментації ринку, стимулювання інвестицій, розвиток транскордонної діяльності та підвищення безпеки та стійкості мереж. При цьому DNA поки що є пропозицією Комісії, а не чинним законодавством ЄС.
Одночасно вже діє Gigabit Infrastructure Act (GIA) – Регламент ЄС 2024/1309, який застосовується з 12 листопада 2025 року. Його логіка заснована на зниженні вартості та складності розгортання gigabit-мереж, ефективнішому спільному використанні існуючої фізичної інфраструктури, цифровізації процедур та наданні інформації про наявну інфраструктуру.
Досить повний аналіз тенденцій характерних для розвитку ринку електронних комунікацій провів ISOC Ukraine Chapter, ґрунтуючись на базі професійних експертиз ISOC Global, IEEE, НІСС та Європейської комісії.
Європейська тенденція є очевидною – існуюча фізична інфраструктура розглядається насамперед як ресурс прискорення можливостей підключення та конкуренції, а не як інструмент обмеження доступу до ринку.
Чому важлива саме ККЕ?
Економічна природа оренди потужностей ККЕ суттєво відрізняється, наприклад, від оренди звичайного комерційного приміщення.
Якщо оператор розміщує кабель у ККЕ, він створює частину своєї мережі, що з’єднує певні вузли, об’єкти та кінцевих користувачів. Демонтаж такого кабелю може означати необхідність:
- будівництва нового маршруту;
- отримання нових технічних умов та дозволів;
- пошуку іншої доступної інфраструктури;
- значних капітальних витрат;
- тимчасового припинення чи погіршення послуг;
- міграції абонентів.
Тому право припинити фізичний доступ може мати значно більший економічний ефект, ніж звичайне припинення договору оренди.
Для конкурентного ринку це важливо.
Якщо альтернативна ККЕ на конкретній ділянці відсутня чи економічно нереалістична, власник існуючої інфраструктури отримує можливість впливати не лише на відносини зі своїм контрагентом, а й на здатність цього контрагента залишатися конкурентом на downstream-ринку.
АТ «Укртелеком» є монополістом у цьому сегменті надання послуг на українському ринку електронних комунікацій.
Безумовно, майнові права мають захищатися.
Але в даному випадку питання в іншому — чи може власник інфраструктури, що має істотне значення для доступу конкуруючого оператора до кінцевих користувачів, використовувати договірний механізм припинення доступу таким чином, що фактично створює бар’єр для цього оператора?
Закон України «Про електронні комунікації» розглядає доступ набагато ширше, ніж звичайне користування майном. Доступ включає можливість інших постачальників використовувати мережі, інфраструктуру та пов’язані з ними засоби для надання електронних комунікаційних послуг. Закон також встановлює принцип недискримінації та вимагає враховувати відмінності в інфраструктурі та рівні конкуренції у різних географічних районах.
Законодавство України встановлює для доступу до фізичної інфраструктури спеціальний режим. Доступ повинен надаватися на справедливих та обґрунтованих умовах, у тому числі в частині плати за доступ, відмова має містити підстави та обґрунтування причин, а суперечка щодо умов доступу може бути передана на позасудове врегулювання регулятором.
Це означає, що кабельна каналізація електронних комунікаційних мереж – це просто об’єкт цивільно-правового договору. Вона є елементом галузевої інфраструктури, використання якої регулюється особливими нормами. У цьому випадку виникає питання чи може власник розпоряджатися належною йому інфраструктурою за фактом, враховуючи обставини поточної ситуації воєнного стану, руйнуючи економічний баланс, що склався. можливостей підключення для ринку загалом?
Що відбувається на українському ринку?
Очевидно, український ринок електронних комунікацій повинен розвиватися і мати тренди гармонізовані з європейськими і саме в цій площині цікавить ситуація, що виникла навколо використання кабельної каналізації АТ «Укртелеком».
АТ «Укртелеком» масово здійснив розсилку листів, у яких повідомляє операторів про небажання продовжувати договір про надання у користування ККЄ. Далі Укртелеком посилається на договірний обов’язок користувача демонтувати розміщений кабель протягом 20 днів після припинення договору. У разі невиконання цього обов’язку власник вказує на своє право самостійно демонтувати кабель з подальшим стягненням витрат з користувача.
З формально договірної точки зору конструкція виглядає досить простою і включає етапи (1) повідомлення про не продовження, (2) потім закінчення договору, (3) потім припинення оператором користування ККЕ та (4) як результат демонтаж кабелю.
Однак для ринку електронних комунікацій на цьому аналіз зупиняти не можна, оскільки рамки розвитку галузі роблять актуальним аспект не формально договірної точки зору, а контекст дії, що здійснюється монополістом.
Що пропонує європейська модель?
Європейський підхід до connectivity виходить із необхідності поєднувати права власності з механізмами спільного використання інфраструктури.
Цифрова стратегія ЄС спрямована на зменшення вартості розгортання gigabit-мереж через інфраструктурну взаємодію (sharing), координацію будівельних робіт та спрощення доступу до існуючої фізичної інфраструктури.
Пропонований DNA розвиває цю логіку ще далі: Європейська комісія пов’язує нову модель регулювання зі скороченням фрагментації ринку, посиленням транскордонної діяльності, створенням умов для AI та хмарної взаємодії (cloud connectivity) та підвищенням стійкості інфраструктури.
Звідси випливає принципова зміна нормативної бази – контроль над інфраструктурою повинен забезпечувати повернення інвестицій власнику, але не повинен автоматично перетворюватися на контроль над конкурентами, які залежать від цієї інфраструктури.
У цьому випадку виникає питання – де проходить кордон між законним припиненням договору та обмеженням конкуренції?
Кілька прикладів для ринку ЄС
Франція. Регулятор ARCEP регулює економічні умови доступу. У рішенні № 2023-2820 було встановлено умови вартості доступу до інфраструктури цивільного будівництва Orange. Причому це регулювання стало предметом судових спорів з боку SFR, Colt, Eurofiber та інших операторів. Французька Рада держави (Conseil d’État) у 2024 році залишила в силі відповідні рішення ARCEP.
Іспанія. Іспанський регулятор CNMC фактично постійно застосовує практику врегулювання спорів щодо доступу до фізичної інфраструктури, яка показує, що доступ до фізичної інфраструктури – це окрема категорія регульованих відносин, у якій національний регулятор постійно втручається у конкретні конфлікти між власниками та користувачами інфраструктури.
Принципове питання у вирішенні спорів полягає в тому, що підставою має бути конкретна об’єктивна проблема, пов’язана з використанням інфраструктури, а не просто бажання змінити ринкові відносини.
Ключовий загальноєвропейський принцип: відмова має бути об’єктивною та пропорційною.
Директива 2014/61/ЄС передбачає, що відмова у доступі до фізичної інфраструктури має ґрунтуватися на об’єктивних, прозорих та пропорційних критеріях (objective, transparent and proportionate criteria). Серед підстав під час розгляду звернень перелічувалися технічна непридатність, відсутність місця, безпека, цілісність мережі, ризик серйозних перешкод та наявність життєздатної альтернативи. У разі відмови причини повинні бути повідомлені, а спір може бути переданий до національного органу з врегулювання спорів, який має право встановити справедливі та розумні умови (fair and reasonable terms and conditions).
Три сценарії дій АТ «Укртелеком»
Розглянемо три сценарії щодо ситуації, яку створює своїми діями АТ «Укртелеком».
Сценарій перший: об’єктивна технічна основа
ККЕ дійсно вичерпала ресурс, існує загроза безпеці, проводиться реконструкція, кабель розміщено з порушеннями або є інші передбачені законом підстави.
Тоді вимога звільнити інфраструктуру може мати об’єктивну технічну основу.
Сценарій другий: звичайне договірне припинення
Сторона має передбачене договором право не продовжувати відносини, відсутня інфраструктурна залежність, а оператор має порівнянну альтернативу. У цьому випадку йдеться переважно про договірну суперечку.
Третій сценарій: припинення доступу як інструмент тиску
Зовсім інша за своєю якістю ситуація виникає, коли оператор вже має законно розміщений кабель при тому, що альтернативної інфраструктури фактично немає, а власник ККЕ, скориставшись правом не продовжувати відносини, пропонує нові умови або змінює комерційну модель, оператор їх не приймає і як результат договір не продовжується з виникненням вимоги демонтажу кабелю.
Якщо у перших двох сценаріях на першому місці стоїть аналіз положень договору, то третьому сценарії передусім необхідний аналіз й не так положень договору, а ринкових наслідків поведінки власника інфраструктури, тобто АТ «Укртелеком».
Саме в цьому полягає якісний перехід у регуляторній політиці ЄС – regulatory shift – насамперед брати до уваги аналіз не формальних підстав, а аналіз наслідків для ринку електронних комунікацій.
І треба визнати, що в Україні існує така антимонопольна практика, коли насамперед розглядається вимір наслідків для ринку.
Законодавство про захист економічної конкуренції розглядає зловживання домінуючим становищем як дії, які можуть призвести до обмеження конкуренції чи утиску інтересів інших суб’єктів господарювання та споживачів. Зокрема, аналізуються умови, які були б можливі за наявності значної конкуренції.
Вкрай важливо відійти від спрощеної логіки, що якщо ККЕ належить АТ «Укртелеком», то АТ «Укртелеком» має право робити з нею все, що вважає за необхідне. Для регульованого ринку електронних комунікацій така постановка питання недостатня та є вкрай лукавою для цілей досягнення connectivity.
З іншого боку, наявність у АТ «Укртелеком» права власності на ККЕ ще не означає автоматично наявність порушення, необхідно встановити:
- який відповідний ринок;
- який його географічний масштаб;
- чи існує домінуюче становище;
- чи є альтернативна інфраструктура;
- чи може оператор замінити цей маршрут;
- які вартість та строки такої заміни;
- чи є об’єктивна технічна основа для припинення доступу;
- які наслідки припинення доступу конкуренції.
Українське законодавство вже передбачає регуляторний механізм
Положення про кабельну каналізацію електронних комунікаційних мереж, затверджене постановою НКЕК №342, поширюється на операторів-власників ККЕ та постачальників послуг електронних комунікаційних мереж та послуг, які використовують цю інфраструктуру.
Український регулятор уже застосовує механізм позасудового врегулювання суперечок щодо ККЄ. Наприклад, рішенням НКЕК від 23.12.2025 № 737 було врегульовано суперечку між АТ «Укртелеком» та ПП «ІНІ.НЕТ», за результатами якого постачальник був зобов’язаний укласти договір доступу та користування ККЕ.
Це важливий сигнал для ринку – суперечки про інфраструктурний доступ розглядаються не лише як приватний договірний конфлікт, а й як предмет спеціального галузевого регулювання відповідно до найкращими практиками ринку електронних комунікацій ЄС, які також стосуються практики роботи операторів ЄС.
В українському полі нормативно-правових актів є ще одна важлива деталь щодо правил розрахунку плати. Постанова НКЕК №573 від 23.10.2024 встановлює методику формування плати доступ до фізичної інфраструктури електронних комунікацій.
У ній передбачено, що плата має розраховуватись власником на підставі даних окремого бухгалтерського обліку діяльності, пов’язаної з наданням доступу. Періодична плата включає частину планових витрат на утримання інфраструктури та обмежену норму прибутку; методика також використовується НКЕК при вирішенні спорів щодо обґрунтованості плати.
Отже, економічна модель доступу до інфраструктури також не є цілком довільною.
Звідси виникає принципове питання для галузі – якщо власник існуючої ККЕ запроваджує нову плату, нову послугу чи нове зобов’язання як умову збереження доступу, наскільки така конструкція відповідає встановленому режиму визначення плати та принципу справедливого та обґрунтованого доступу?
І тут доречно повернутись до контексту дій АТ «Укртелеком», який визначається практикою ринку. Дії АТ «Укртелеком» формують послідовність фактів:
- робота оператора в існуючій ККЕ АТ «Укртелеком»
- об’єктивно існуюча обмежена кількість альтернатив
- висока залежність оператора від АТ «Укртелеком»
- зміна умов доступу з боку АТ «Укртелеком»
- відмова оператора на зміну умов
- не продовження договору з боку АТ «Укртелеком»
- демонтаж кабелю оператора
- скорочення числа конкуруючих мереж.
Якщо така модель стає системною, а вона вже стала системною у зв’язку з масовим розсиланням повідомлень операторам, то вона здатна виробляти прямо протилежний ефект порівняно з цілями європейської політики підключення (connectivity policy) та формує високі бар’єри входу на ринок, отже, зниження рівня конкуренції та інвестування.
Висновки
Європейська модель у парадигмі regulation shift вказує, що необхідно чітко розділяти та оцінювати (1) технічну необхідність та (2) комерційне рішення власника інфраструктури. Власник інфраструктури (ККЕ) зобов’язується не використовувати контроль над інфраструктурною «пляшковою шийкою» для необґрунтованого обмеження діяльності конкуруючих мереж, що не означає обмеження права власності.
Відповідно до парадигми regulation shift формується баланс між (1) правом власності, (2) справедливим доступом, (3) можливостями конкуренції та (4) стимулами для інвестицій, що є основою сучасної європейської моделі регулювання connectivity.
Якщо відмова від пролонгації є частиною ширшої послідовності дій, метою якої є переведення оператора на нові умови або припинення його присутності в конкретній інфраструктурі, тоді вся сукупність дій може оцінюватися як загроза для стабільного розвитку ринку та примус оператора з боку монополіста до неприйнятних умов ведення бізнесу.
Саме цей контекст, а не лише формальна конструкція сповіщення, стає ключовим.
Європейська модель регулювання електронних комунікацій стверджує, що фізична інфраструктура має використовуватися максимально ефективно, доступ до неї має бути справедливим та обґрунтованим, а регулювання має одночасно підтримувати конкуренцію, інвестиції, розвиток VHCN та стійкість мереж.
Для України, яка одночасно відновлює телекомунікаційну інфраструктуру, інтегрується в Єдиний цифровий ринок ЄС і будує стійку цифрову економіку, це означає необхідність принципової зміни підходу – ККЕ, оптичні магістралі, PoP, IXP та інші елементи фізичної інфраструктури повинні розглядатися не тільки як актив конкретного власника, але і як connectivity-інфраструктури.
Тому кейси примусового звільнення вже використовуваної інфраструктури заслуговують на увагу не лише з боку учасників конкретного договору. Вони повинні ставати предметом регуляторної та конкурентної оцінки, особливо тоді, коли припинення доступу здатне фізично вивести конкуруючу мережу з ринку.
Саме тут проходить кордон між «правом володіти інфраструктурою» та «правом визначати, хто зможе працювати на ринку». Для сучасної європейської моделі електронних комунікацій це вже не одне й те саме.
Матеріал статті можна вільно поширювати із зазначенням джерела